兒童的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)是兒童權(quán)利的重要組成部分。20世紀中葉以來，隨著兒童權(quán)利意識的不斷提高，“教育機會均等”，“保證每個孩子都能享受到有效地促進其身心和諧發(fā)展的良好教育”成為一種社會需求，教育民主化的問題作為世界教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)之一被提了出來。與此同時，科技進步帶來的社會生活、社會意識的變化以及對教育提出的挑戰(zhàn)，使得作為終身教育之起始階段的幼兒教育得到了社會的空前關(guān)注，幼兒教育的民主化問題也隨之被提到議事日程上來。促進幼兒教育的民主化可以說是各國制定幼兒教育政策和發(fā)展方針的重要出發(fā)點和歸宿。

　　教育機會均等是教育民主化的基本內(nèi)容。當(dāng)前，國際對教育機會均等概念的理解呈現(xiàn)出多層次性：由最初的入學(xué)機會均等，擴展到教育選擇的自由、“資源分配的公平”，再延伸到教育過程的平等，重視個人潛能的充分發(fā)展以及其他受社會教育機會的均等。因此，教育機會均等概念的內(nèi)涵隨著整個社會和教育的發(fā)展而不斷充實和周延，世界主要國家為實現(xiàn)“人人享有同等教育機會”的理想而采取的策略也更為多樣。

　　一、對環(huán)境不利兒童的早期補償教育

　　在教育民主化的浪潮中，從學(xué)前期開始，讓不分種族、階層、文化背景的兒童能夠有接受教育的機會，是各國共同的理想。

　　許多國家根據(jù)《兒童權(quán)利公約》的基本精神和本國的實際情況，紛紛采用立法的形式確立學(xué)前教育的地位。在一些發(fā)達國家，甚至出現(xiàn)了把學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的傾向。如，美國1985年9月規(guī)定，5歲兒童的教育納入學(xué)校公立教育中。這一規(guī)定，使得全國90％以上的5歲兒童進入學(xué)校的幼兒班接受學(xué)前教育。法國政府規(guī)定，學(xué)前教育與初等教育處于同一系統(tǒng)，屬于初等教育的基礎(chǔ)性或準(zhǔn)備性教育。自上世紀80年代初開始，法國的4歲和5歲兒童的入園率已達到100％。在其他一些發(fā)達國家，如比利時、英國等，也已經(jīng)將學(xué)前教育作為一種不完全意義上的義務(wù)教育進行實施。有的甚至明確規(guī)定5歲以后的幼兒教育就是義務(wù)教育，國家對該階段的教育不僅在師資、設(shè)施、財政上給予保證，而且也要求家庭盡其保證5歲以后兒童接受教育的義務(wù)。

　　同時，各國也紛紛通過多種途徑發(fā)展多樣化的幼教機構(gòu)，特別是適應(yīng)各種文化背景的、適應(yīng)貧困、單親家庭和各種“社會處境不利”兒童的幼教機構(gòu)，以“補償”這些兒童因家庭照顧和教育不足而帶來的發(fā)展缺失。

　　必須承認，由于受到社會政治、經(jīng)濟等方面因素的影響，幾乎在任何一個國家都存在著貧富的差距。政治、經(jīng)濟條件好的階層在社會上享有更多的特權(quán)，有更多的機會，包括受教育的機會。而政治、經(jīng)濟條件相對較差的階層，往往受到一些不公平的待遇，比如就業(yè)機會、發(fā)展的機會以及受教育的機會等等。而從小喪失受教育的機會是以后失去各種機會的直接原因。

　　20世紀60年代，發(fā)達國家出現(xiàn)了教育民主化的呼聲，這為環(huán)境不利階層享有同等的受教育機會帶來了契機，尤其為解決環(huán)境不利兒童的受教育問題帶來了希望。

　　在促進教育民主化的行動中，美國從1965年開始實施的、旨在為貧窮、環(huán)境不利和少數(shù)民族兒童提供補償教育的“開端計劃”（ProjectHeadStart）影響最大。這一計劃是在當(dāng)時的民權(quán)運動的推動下出臺的。人們發(fā)現(xiàn)，貧窮是循環(huán)進行的。貧窮人家的兒童生活環(huán)境差、就學(xué)機會差，導(dǎo)致了將來就業(yè)機會也差，只能從事一些較低級的、社會認可程度和報酬較低的工作。這樣，一代貧窮，代代貧窮，如此循環(huán)不息。于是，美國政府提出了“向貧窮開戰(zhàn)”的口號，企圖通過對貧困家庭的幼兒進行早期補償教育，使這些家庭走出代代貧窮的惡性循環(huán)圈。

　　應(yīng)該說，試圖通過一兩年的早期教育解決一代人的命運問題的愿望是美好的，但顯然是不可能的。從根本上說，改善貧困者的命運，只能通過深刻的社會改革，而不能過高寄希望于這種治表不治里的“教育改革”。正如一位歷史學(xué)家曾指出的：目前，討論教育改革的人很多，而討論社會改革的人很少，似乎多多討論教育改革就可以避免政治的和經(jīng)濟的危機……人們把學(xué)校教育成敗的原因歸結(jié)于教育，而忘記了對學(xué)校教育成敗影響最大的是社會因素。人們總是習(xí)慣于從教育本身考慮教育問題，而不習(xí)慣從社會方面來考慮教育問題。認為解決好教育的問題不僅可以擺脫教育的困境，而且有助于社會的進步，而不考慮教育問題不可能在教育內(nèi)部解決，解決教育問題的根本方法在教育的外部，在社會。但無論如何，關(guān)注社會處境不利人群的命運并試圖改善它，畢竟是一種社會意識的覺醒，是一種進步。

　　就早期開端計劃來說，作為一項規(guī)模龐大的社會關(guān)懷行動，其效果也是明顯的、積極的。美國的一個教育研究基金會對此項目進行了長達二十幾年的跟蹤研究，追蹤這些接受“開端計劃”的兒童到二十七八歲，發(fā)現(xiàn)他們與沒受過學(xué)前教育的同類人相比，有兩個明顯的差別：一是學(xué)習(xí)成績明顯提高，學(xué)業(yè)完成率高，特殊教育需求少；二是社會責(zé)任感強，社會性發(fā)展水平好；成婚率高，雙親家庭多，就業(yè)率和有酬率（有報酬的就業(yè)）高，占有資產(chǎn)率高，犯罪率低。研究報告還從教育經(jīng)濟學(xué)的角度測算，對這組兒童每投資1美元保教費，可以減輕納稅人7.16美元的負擔(dān)，投資回報率為1：7。研究認為，這個項目的開展是有利于美國社會的穩(wěn)定與發(fā)展的。在美國，雖然種族歧視仍然嚴重地存在，貧富分化也仍然是客觀現(xiàn)實，但開端計劃給人們留下了一種深刻而美好的印象，因此，不僅成為美國朝野一致認同并墮持至今的國家項目，甚至成為其他國家效仿的榜樣。

　　20世紀70--80年代，關(guān)注社會處境不利兒童的教育是對教育民主化、教育機會均等口號的最典型的詮釋。許多發(fā)達國家把它解釋為一切教育政策的出發(fā)點。

　　1982年，法國制定了“優(yōu)先教育區(qū)”政策，以對地理位置和社會環(huán)境不利的兒童給予更大的重視和幫助。這一政策規(guī)定，國家在學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育方面，優(yōu)先考慮地理位置和社會環(huán)境不利的兒童，采取特別扶持的政策提高那里兒童的入園、入學(xué)率，以達到國家規(guī)定的水平。

　　日本發(fā)展基礎(chǔ)教育的政策從一開始就與西方國家有所不同。它首先重視的不是精英教育而是普及教育，以提高國民基礎(chǔ)教育的水平。這其中包括對低收入家庭兒童的普及教育問題。

　　在發(fā)展中國家，通過調(diào)整國家政策發(fā)展對社會環(huán)境不利兒童的教育，提高這些兒童的入園、入學(xué)率是一個艱巨的任務(wù)。大多數(shù)發(fā)展中國家都是以農(nóng)業(yè)為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)村人口既是占多數(shù)的群體，又是在經(jīng)濟、文化教育水平上相對落后的階層。如果以西方發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，在廣大的發(fā)展中國家，社會環(huán)境不利兒童是一個占大多數(shù)的群體，也是學(xué)前教育的主要對象。近年來，許多發(fā)展中國家在聯(lián)合國兒童基金會的資助下，積極開展了對貧窮落后地區(qū)兒童進行學(xué)前教育的研究和行動。

　　二、幼兒教育券政策的提出與實施

　　20世紀90年代以來，教育民主化問題更是發(fā)展到了一個新階段，表現(xiàn)為對基礎(chǔ)教育階段“教育機會均等”的新理解和新追求——教育公正。這里的教育公正，已經(jīng)不限于要求享有同樣的入學(xué)機會，它已經(jīng)發(fā)展為對“教育選擇的自由”（如跨學(xué)區(qū)的自由擇校）、“資源分配的公平”（減少或消除政府對不同學(xué)校、尤其是公、私立學(xué)校補助經(jīng)費的懸殊）、“教育機會均等”（減少或消除因補助經(jīng)費懸殊而帶來的學(xué)校教育水平和質(zhì)量的差距以及“教育的層級化”）的要求。

　　為了逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)教育階段的“教育公正”，美國自20世紀70年代開始了對“教育券計劃”（政策）的論證和可行性研究。90年代初，一些地方已經(jīng)以立法的形式確立了教育券制度。這一制度逐漸被不少西方國家接受，并根據(jù)自己的情況作了靈活的調(diào)整。

　　“教育券”（EducationVoucher）是一些美國學(xué)者目睹社會中弱勢學(xué)生教育機會不均等與不公平的狀況而提出的改進措施。1962年，傅立曼（FriedmanM.）在其《資本主義與自由》一書中首先提到教育券制度。其要點是：政府發(fā)給每位學(xué)生一定數(shù)額的有價證券（即教育券），以此支付部分學(xué)費。這樣，家長可為子女選擇任何學(xué)校就讀，不再受到學(xué)區(qū)的限制。而學(xué)校將所收集的教育券向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學(xué)所需費用。于是，學(xué)校間將會為了爭取學(xué)生和經(jīng)費而互相競爭，努力改善教育質(zhì)量，以符合教育消費者的需求。

　　教育券政策有不同的“版本”：一種傅立曼模式，主張給所有的適齡兒童以等值面額的教育券，家長可以自由選擇收費標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市場。因為開放的、自由的教育市場可以提高學(xué)校的效率和效能。這是一種“無排富性”的模式。

　　另一種為詹克斯模式，這種模式認為前一種模式不能真正體現(xiàn)社會公平性原則，主張只給低收入或有特殊需要的家庭以特殊的補助，所以被稱為“排富性”模式。

　　昆斯-許格曼模式，也認為應(yīng)該按學(xué)生家庭狀況的不同而發(fā)給不同面額的教育券，才能使經(jīng)濟資源達到較為公平的分配。政府應(yīng)該制定一些基本的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范接受教育券的學(xué)校。

　　概括起來，教育券政策可分為“無排富性的”和“排富性的”兩大類。前者主要強調(diào)選擇的自由和促成自由的教育市場以提高教育效益；后者則更關(guān)注為社會弱勢群體爭取平等的受教育機會。

　　西方國家在實行教育券政策時，根據(jù)各國的國情和實際需要作了不同的選擇和調(diào)整。例如：

　　英國1996年開始在幾個地區(qū)試行幼兒教育券計劃。采用的是“無排富性”條款的普及型措施，對4~5歲的幼兒（英國5歲至，7歲的幼兒學(xué)校已屬義務(wù)教育）每人每年補助一千英鎊。目的在于減輕大多數(shù)幼兒家庭的經(jīng)濟負擔(dān)，并以此來促進國民教育整體水平的提高。1997年5月將這一計劃改名為“早期發(fā)展計劃”，補助的精神及金額保持不變。而且，該計劃準(zhǔn)備向下延伸至3歲兒童。

　　日本1997年開始實施的《兒童福利法》中規(guī)定，幼兒教育階段的補助主要分為“機構(gòu)補助”和“幼兒津貼”兩部分。“機構(gòu)補助”指保育所的設(shè)備及各種事務(wù)費，由國家負擔(dān)二分之一或三分之一，都道府縣負擔(dān)三分之一或四分之一。“幼兒津貼”則作為福利發(fā)放給兒童家庭。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，日本公、私立幼稚園每人每年所需繳納的費用懸殊近17萬日元，為了減輕人私立國幼兒的家庭負擔(dān)和確保教育質(zhì)量，日本兒童津貼制度采取“排富性”和“分層補助”的方式。

　　意大利對幼兒教育津貼的補助方式與日本基本相同，采取照顧低收人家庭的政策。1992年，根據(jù)家庭收入分層補貼。如，月收入在200萬里拉以下者，每月補助約22萬里拉；月收入在200萬至350萬里拉之間者，補助約17.5萬；月收入350萬至400萬者，補助約為8萬；而月收入400萬以上的家庭則每月象征性地固定補助0.1萬里拉。1995年修定后的兒童教育津貼政策，對出生至入小學(xué)前的幼兒，教育津貼包括機構(gòu)補助和幼兒教養(yǎng)費補助兩部分。國家負責(zé)其中二分之一，地方政府負責(zé)四分之一，另外四分之一由幼教機構(gòu)自行負責(zé)。

　　加拿大政府的補助也分為兩部分：一部分為非營利幼教機構(gòu)的教師工資；一部分按人園幼兒人數(shù)發(fā)給日托中心及幼稚園，每人每天5加元，三個月發(fā)放一次，超過立案數(shù)的幼兒不予補助。

　　瑞典的父母在子女八歲以前可以選擇做“全職父母”，在家照顧孩子，也可從事兼職工作。無論何種選擇，都可從雇主和保險系統(tǒng)中獲得補償。

　　我國臺北市近年也已開始實行非排富性的幼兒教育券政策，并有影響整個臺灣省的趨勢。其主要目的似乎更重在解決教育資源分配不公，幼教經(jīng)費過少的問題。據(jù)調(diào)查，臺北市公立幼兒園約占全市幼教機構(gòu)總數(shù)的九分之一，但其所獲的政府補貼卻大于占總數(shù)九分之八的私立幼教機構(gòu)的14倍。這種狀況造成了有社會地位的、相對富裕家庭的幼兒入園交費少（公立全日制幼兒每月交費3250元），相對不富裕家庭的幼兒入因卻要多交費（私立全日制幼兒園每月交費9135元）的不合理現(xiàn)象（公立國國享受較多的政府補貼，所以收費低。但因公立園較少，所以一般人家的孩子比較難進）。所以，對人私立園的幼兒家庭發(fā)放教育券，可以在一定程度上緩解這一矛盾，既可減輕不富裕家庭幼兒入園的負擔(dān)，也可支持私立園的發(fā)展。同時，由于只有審核合格并登記注冊的私立園方可將所收教育券兌換成財政撥款，所以，同時又起到了限制和清理那些非法經(jīng)營的幼兒園的作用。

　　應(yīng)該說，在20世紀70年代開始實行教育券政策的地方，人們的看法并不完全一致。比如，在美國，這一政策獲得私立學(xué)校的歡迎，而公立學(xué)校教師卻聯(lián)盟極力反對。學(xué)者們一般認為，從理論上看，教育券政策是一個好政策，它可望具有以下優(yōu)點：

　　1．家長有自主選擇的權(quán)力，可以因此而更加關(guān)心教育，也更加了解教育的本質(zhì)；

　　2．通過教育的開放和引進競爭機制，刺激教育機構(gòu)和教育工作者更加努力地改善教育環(huán)境、提高教育質(zhì)量，并積極發(fā)揮自己的優(yōu)勢，促使教育的多元化，以滿足社會的不同教育需求；

　　3．通過家長的選擇，自然地篩選、淘汰那些不合格以及不符合社會需要的教育機構(gòu)；

　　4．更加有力地支持那些質(zhì)量優(yōu)越，管理良好的教育機構(gòu)，使得教育及學(xué)校行政人員能無后顧之憂地致力于辦學(xué)。（盧美貴等．臺北市幼兒教育券政策研究，第46頁，臺北市政府教育局，1997年）

　　教育券已經(jīng)成為許多人心目中對改革教育、追求教育公正進而追求社會公正的一個希望。正如聯(lián)合國教科文組織主席狄洛（J．Delors）指出的：人類面臨未來種種的挑戰(zhàn)和沖擊時，教育將成為人類自由和平和維持社會正義最珍貴的工具。（臺北市幼兒教育券政策研究，第17頁）教育券政策所依據(jù)的，正是通過教育機會均等而追求社會正義的理念。

　　當(dāng)然，也有許多人冷靜地看到，僅靠一個教育券政策去實現(xiàn)教育公正是不可能的。的確如此，完全的社會公正可能是人類的一個遙不可及、難以充分實現(xiàn)的理想，但無論如何，人類仍應(yīng)該孜孜不倦地追求它，并為它的實現(xiàn)而全力以赴。

　　三、改革課程與教學(xué)，努力實現(xiàn)教育過程的公平性

　　教育民主化，尤其是教育機會均等的概念是一個發(fā)展的概念，在不同的歷史時期可能有不同的解釋。1964年，柯爾曼（J．S．Coleman）受美國聯(lián)邦教育署的委托對教育機會均等問題進行了研究，并提出一份報告。在1968年發(fā)表的《教育機會均等的概念》一文中，對教育機會均等一詞作了如下解釋（臺北市幼兒教育券政策研究，第19－20頁）：

　　第一種意義的均等，是以政府和社區(qū)向?qū)W校投入資源的情況為標(biāo)準(zhǔn)來衡量的，包括：每學(xué)生單位成本、學(xué)校設(shè)備、圖書館及師資素質(zhì)等。

　　第二種意義的均等，是以學(xué)校學(xué)生結(jié)構(gòu)分布的比例是否適當(dāng)為標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三種意義的均等，開始注重學(xué)校內(nèi)各種無形和抽象的特征。這些抽象因素包括教師的工作精神、教師對學(xué)生的期望、學(xué)生團體學(xué)習(xí)興趣的高低。

　　第四種意義的均等，以學(xué)校對具有相同能力和背景學(xué)生的影響作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。

　　第五種意義的均等，評估的標(biāo)準(zhǔn)則是學(xué)校對具有不同能力和背景的學(xué)生的影響。

　　均等即公平。瓦特（B．Ward）認為。公平的觀念是20世紀以來最重要的改革之一。它對教育制度的影響，是要求教育公平，即要求教育機會的均等化。教育機會均等已經(jīng)成為20世紀后期世界各國教育改革的動向。然而，就像本文一開始就已提到的，教育機會均等的概念是隨著社會和教育的發(fā)展，隨著研究者的不斷探討和各國的積極努力而逐漸發(fā)展的。由最初的入學(xué)機會均等，擴展到教育選擇的自由、“資源分配的公平”，再延伸到教育過程的平等，重視個人潛能的充分發(fā)展等。因此，近年來，在努力實現(xiàn)入學(xué)機會、資源分配等方面的公平之外，人們的注意力又開始轉(zhuǎn)向教育過程的公平，并盡量采取更積極的方式來保證它的實現(xiàn)。所以，有些國家除實行貧困學(xué)生免費教育，提供助學(xué)金之外，也注意到一般兒童的膳食供應(yīng)、健康檢查、疾病治療、免費供應(yīng)書籍和服裝等各種福利服務(wù)。同時通過制定、頒布各種有關(guān)的教育法令，要求教育機構(gòu)積極地推行教育改革、力求保障每個兒童獲得同等的發(fā)展機會。

　　例如：日本1998年12月頒布的《幼兒教育要領(lǐng)》中，強調(diào)個性化教育，要求一定要面向每個幼兒的實際需要，根據(jù)家庭以及地區(qū)的實際情況進行有針對性的教育，并將“適應(yīng)每個幼兒不同的個性特點和幼兒發(fā)展的課題”列為幼兒教育的原則。

　　新西蘭的幼兒教育課程文件中明確規(guī)定，“要讓每個幼兒有平等的學(xué)習(xí)機會，不應(yīng)因其性別、能力、年齡、種族及其背景等而受到歧視”。

　　美國國家課程標(biāo)準(zhǔn)特別強調(diào)了教育要關(guān)注每一個學(xué)生。如《國家科學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定“科學(xué)是面向所有學(xué)生的。……不問其年齡、性別、文化背景或族裔背景，不論他們有何殘疾、有何志向，也不管他們對學(xué)科學(xué)懷有什么興趣、受到了什么激勵，都應(yīng)該有機會接受科學(xué)教育以使自己具有高度的科學(xué)素養(yǎng)”。其他各科標(biāo)準(zhǔn)中都無例外地強調(diào)教育的公平性，例如，《國家藝術(shù)教育標(biāo)準(zhǔn)》中也強凋：“藝術(shù)教育是為全體學(xué)生的。不論其背景、天賦或殘疾，都有權(quán)享受藝術(shù)教育及其提供的豐富內(nèi)容。學(xué)生在各種藝術(shù)中有能力的差異，但是差異不等于沒有資格”。

　　一些教育團體把教育過程的公平性提到一個很重要的位置來認真對待。例如，全美早期教育協(xié)會就將能否“尊重每一個兒童學(xué)習(xí)和發(fā)展的權(quán)利”作為衡量幼教機構(gòu)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一，明確地提出，“所有兒童和家庭都應(yīng)得到高質(zhì)量的適宜于發(fā)展的服務(wù)”。

　　在這種思想的引導(dǎo)下，近年來，殘疾兒童教育的思想和觀念也發(fā)生了很大的變化，“回歸主流”、與普通兒童隨班就讀，實行一體化教育的主張，逐漸為世界各國所采納。當(dāng)然，對殘疾程度不同的兒童所采用的方式會有不同，但總的指導(dǎo)思想是盡可能減少對他們的限制，盡可能讓他們?nèi)谌胫髁魃鐣�。從某種意義上，這也可以視為一種教育過程公正性的表現(xiàn)。

　　以上介紹了教育民主化尤其是教育機會均等觀念的歷史發(fā)展，以及世界主要發(fā)達國家為促進教育民主化進程所采用的一些國家政策和措施，希望對我國的幼教改革有一定的借鑒意義。當(dāng)然，我國是一個發(fā)展中國家，受經(jīng)濟與人口兩大要素的制約，不可能照搬西方發(fā)達國家的某些做法，更不可能在很短的時間內(nèi)達到西方很長時間才達到的水平。但是，我國《憲法》和《教育法》已明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。……依法享有平等的受教育機會”，這就使得教育的民主化，教育機會均等也成為我國社會不斷追求的理想。

　　應(yīng)該說，為實現(xiàn)這一理想，為保障幼兒的受教育權(quán)，我國政府首先從廣泛提供學(xué)前教育的機會出發(fā)，制定了一系列法規(guī)政策�？梢哉f，國家發(fā)展幼兒教育事業(yè)的政策始終是圍繞著為更多的兒童提供學(xué)前教育機會這一核心而研制的。無論是1979年，全國托幼工作會議提出的“兩條腿走路”，即國家辦園和社會力量辦園相結(jié)合的發(fā)展托幼事業(yè)的方針，還是80年代末提出的動員和依靠社會各方面的力量，在各地政府舉辦幼兒園的同時，鼓勵單位、集體、團體、個人根據(jù)有關(guān)規(guī)定舉辦幼兒園，多渠道、多形式的發(fā)展幼兒教育事業(yè)的方針，都是在為實現(xiàn)入園機會均等而努力。而1989年頒布的《幼兒園工程規(guī)程》中提出的促進每一個兒童在原有的基礎(chǔ)上充分發(fā)展的思想，則把幼兒教育的民主化問題提到了一個新的高度——促進教育過程的機會均等。

　　盡管如此，我們也必須承認，在我國，實現(xiàn)教育的民主化，尤其是幼兒教育的民主化仍是一項十分艱巨的任務(wù)，甚至可以說還只是一個美好的理想。但是教育事業(yè)本身不就是一個追求理想的事業(yè)嗎？怎樣盡快地實現(xiàn)理想，需要我們認真研究。

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